中国煤炭行业的现状及发展趋势分析
思瀚产业研究院 山西焦煤    2024-04-19

（1）我国煤炭行业概述

中国富煤、贫油、少气的资源特点决定了煤炭是中国能源消费的主体，煤炭在我国能源消费中占比维持在 70%左右。长期看，随着中国工业化和城镇化的推进，能源消费将保持稳定增长，但是经济增长方式的转变和节能减排政策的实施将使能源消费增速放缓。因此长期来说，煤炭行业仍具有持续增长潜力，但增速将放缓。短期看煤炭行业将受到经济周期波动、煤炭资源整合、运输通道建设、行业政策等因素的影响。

2012 年以来，受煤炭下游需求放缓、进口煤冲击以及前期高速投资的煤矿产能释放的影响，煤炭价格大幅下降，未来短期内行业整体供大于求的情势难以改变，煤炭价格回升基础薄弱。

中国煤炭需求主要集中在电力、冶金和建材行业，耗煤总量占国内煤炭总消费量的比重在 80%左右。2010 年以来，宏观经济保持了良好的增长势头，主要耗煤行业产品产量保持了较快的增长，煤炭需求旺盛。但是 2011 年四季度开始，宏观经济增速放缓使得主要耗煤行业产品产量增速明显下降，对煤炭需求形成了一定的压力，煤炭价格下跌，煤炭行业景气度持续下滑。

2016 年以来，国家推动供给侧结构性改革、化解过剩产能，煤炭供给得到有效控制，价格逐步企稳回暖。2018 年，受煤炭需求旺盛、环保限产、安全检查等因素影响，煤炭价格整体高位震荡，煤炭价格中枢抬升，煤炭消费量整体处于增长阶段。2019 年上半年动力煤价格居高不下，因产地各类事故频发造成节后煤矿复产进程缓慢，煤矿安全检查以及煤炭的管控影响，导致煤炭供应持续偏紧，坑口煤价不断上涨，下半年有所回落。

2020 年以来煤炭价格的重心整体下移，但进入供暖季后，冷冬效应叠加水电出力较差，火电厂日耗快速提升，推动价格反弹。2020 年底，集团电煤价格达到年内最高点，且已经恢复到 2019 年初的水平。

2021 年以来，在宏观经济持续稳定恢复、下游主要产品需求旺盛等多重因素影响下，煤炭价格大幅回升，2021年 10 月末，煤炭价格达到近年来峰值，后因煤炭保供稳价促使煤炭价格显著下降，但 2022 年整体仍在高位震荡。

（2）我国煤炭行业供求

①煤炭市场供给分析

2016 年以来随着煤炭钢铁行业供给侧改革政策落实及实施，政策去产能效果显现，产量库存持续下降。2016 年我国原煤总产能达 54 亿吨、产量仅为 34.1亿吨，产能利用率 63.15%，创十年来新低。2016 年 2 月，国务院提出用 3-5 年的时间煤炭行业再退出产能 5 亿吨左右、减量重组 5 亿吨左右。2016 年 5 月，全国 25 个产煤省（区市）和新疆建设兵团全部签订目标责任书，共去产能 8 亿吨左右，产能收缩导致产量大幅下滑。

进入 2017 年，随着国民经济稳中向好，煤炭需求回暖，优质产能加速释放，原煤生产恢复性增长，2017 年全国原煤产量 35.2 亿吨，比上年增长 3.3%，是自2014 年以来首次正增长。目前，我国煤炭行业已经由之前“去产能、限产量”逐渐调整为“保供应、稳煤价”。今后一个时期将是煤炭先进产能有序增、落后产能有序去的格局。2018 年，随着新增产能的逐步投放及达产，煤炭市场整体供应进一步提升。

2019 年以来，我国煤炭市场运行基本平稳，市场供应相对宽松，煤炭供应保障能力稳定提高，供给侧结构性改革的效应正逐步显现，煤炭去产能已由总量性去产能转向结构性去产能，系统性优产能。但煤炭市场阶段性、结构性紧张现象依然存在，需要继续淘汰落后产能，有序释放先进产能，进一步推动煤炭行业转型升级。

目前，我国仍然处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题叠加碰头，新旧矛盾相互交织，国际国内因素交叉影响持续深化，我国经济仍面临较大的下行压力，2020 年，我国煤炭行业将延续2019 年的行情，以“稳”为基调，呈现“稳中微变”的主要特征。

2020 年，煤炭经济发展的外部压力主要来自三个方面：一是我国经济发展面临复杂的内部、外部环境经济增速由中高速向中低速转变，煤炭等大宗生产资料市场的需求也会随之转弱；二是在数字经济发展的大背景下，全球能源变革的新时代已经开启，会对占煤炭市场大头的电煤市场需求产生直接影响；三是煤炭新增产能将很快进入新一轮集中释放期，由于煤炭价格处于中上游，带动了曾经停滞不前的煤炭固定资产投资。

2021 年国内煤炭行业煤炭价格呈现较大幅度波动行情，市场价格总体在较高区间运行，相对 2020 年度煤价中枢上移，动力煤价格创历史最高，同时国内保供和限价政策持续加压，煤炭企业普遍盈利状况良好。

2022 年，在“双碳”背景驱动下新能源增速明显，煤炭能源消费量占比持续下降，保供政策新增产能贡献持续上升，同时受国内经济承压和预期转弱压力明显，能源供给需求趋向平衡，预计煤炭市场价格将保持相对平稳态势和趋向价格合理区间。

②煤炭市场需求分析

2016 年以来，在煤炭去产能、供应量减少，而下游需求保持一定水平的情况下，市场供需失衡的矛盾有所缓解，煤炭价格终于告别了下行态势，市场开始出现复苏回暖。2017 年，动力煤进一步回升趋稳，全年平均价格 634 元/吨，较去年 478 元/吨上涨 156 元/吨，上涨 32.6%，部分优质煤炭出现了供不应求的现象。

2018 年上半年国内煤炭需求增速提高，供给释放乏力，煤价底部抬升、高点突破，中枢上扬。进入 2019 年后，煤炭市场进入后供给侧结构改革时期，随着先进产能的不断释放和增加，煤炭铁路运力逐步提升，市场供大于求的矛盾开始凸显，政策红利开始消退，价格重心逐步下行。

2020 年，全国煤炭生产量和消费量均达到历史高位，供需总体平衡.在煤炭供应保障总体有力的情况下，煤炭集中度进一步提升，带来一些供应安全风险，叠加极寒天气等因素，煤炭逐月消费波动较大，市场价格起伏变化。

2022 年国内能源消费总量 54.1 亿吨标准煤，比上年增长2.9%。其中煤炭消费量占能源消费总量的56.2%，比上年上升0.3个百分点；天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量的25.9%，上升 0.4 个百分点。

（3）我国煤炭行业价格

从煤炭价格走势来看，动力煤方面，由于缺乏下游需求有力支撑，截至 2013年底及 2014 年底，秦皇岛 5,500 大卡平仓价分别为 655 元/吨及 520 元/吨。2015年以来动力煤价格继续下探，截至 2015 年 12 月 31 日，秦皇岛 5,500 大卡平仓价为 366 元/吨。进入 2016 年，在国家“去产能”政策的作用下，动力煤价格止跌回升，一路上行，在 2016 年 11 月 11 日达到了年内最高价，736 元/吨，相比 2015年末增幅为 101%。

2016 年末，CCTD 秦皇岛 5500 大卡动力煤市场价格为 639元；2018 年的动力煤行情走势，有几处明显的转折点。春节前，由于冬季气温偏低，且天然气供暖不足，燃煤日耗始终维持高位水平，电厂库存逐步下滑至 1000万吨以下，市场煤供不应求，春运也加剧了运输的难度，期价出现较大幅度的上涨。

春节过后，由于进口煤的补充及煤矿复产促使港口和电厂库存明显回升，加上气温显著回暖，用户需求下滑，期价快速回落至 550 附近，相比年初高位跌幅达20%。

四月中旬，开始重启进口煤限制政策，且由于前期价格跌幅过大，贸易商采购热情恢复，沿海市场价格出现反弹，加上天气异常升温，电煤需求旺盛，采购热情持续增加，看涨氛围浓厚，主力合约在一个月的时间内上涨近百元。五月中旬，相关部门发布政策调控煤价的各项举措，力促煤价回归合理区间，期价出现数次反转，但随后中秋节前夕再次创阶段新高。六月中旬以后，进口煤放开限制，水电出力增加，且国家保夏季供应，产业链各环节库存快速增加，期价持续下行。

八月初开始，主产地环保安全检查、大秦线检修、进口煤政策收紧预期以及沿海运价走高等因素叠加推高主力期价上行至 670 附近。但是随后整体市场呈现旺季不旺的行情，供暖季期间虽有几次反弹，但是由于日耗启动比较晚，且港口电厂库存较高，下游用户采购需求不足，最终使得主力合约震荡下行。自2020年初以来，我国煤炭市场整体呈供需两弱格局，其中煤炭企业复工复产时间相对较早，但煤炭下游主要行业开工率不足，且煤炭进口仍保持增长态势，1~6 月我国煤炭价格整体呈下行态势。

但下半年以来，受下游需求回升、港口库存下降及煤炭进口收缩等多重因素影响，动力煤及焦煤价格大幅回升。截至 2020 年 12 月末，秦皇岛 5,500 大卡动力煤平仓价及全国主焦煤均价分别为 778 元/吨和 1,454元/吨，较年初分别上升 40.81%和 9.93%；全国无烟中块均价为 1,151 元/吨，虽较前三季度有所回升，但较年初仍下降 7.21%。2021 年各煤种均价大幅上涨，坑口动力煤涨幅最大，焦炭价格涨幅最小。

2021 年，在需求大幅增长、产量缺乏弹性的背景下，年初煤炭供需错配明显，煤价大幅上涨，各类煤种平均价格涨幅接近 70%，其中内蒙古等地坑口动力煤价格涨幅超过 1 倍，北方港口 5500 大卡标杆动力煤 2021 年均价为 1023 元，同比涨幅超过 80%。焦炭平均价格同比上涨52%，涨幅相对最小。2022 年，动力煤中长期合同（5500 大卡下水煤）全年均价为 722 元/吨，同比上涨 73 元/吨。

炼焦煤方面，中国炼焦煤属于稀缺资源。因此，炼焦煤价格能够维持相对高的水平。但是由于钢铁行业为焦煤主要下游，钢铁行业需求变化使得焦煤价格波动性较大。2014 年以来，下游企业经过前期的集中补库，采购进程有所放缓，加之钢材市场弱势运行，焦煤价格再次进入加速下行通道。截至 2014 年 12 月底，主焦煤、肥煤和 1/3 焦煤的全国平均价格分别为 765 元/吨、761 元/吨和 754 元/吨。截至 2015 年 12 月 31 日，主焦煤、肥煤和 1/3 焦煤的全国平均价格分别进一步下探至 573 元/吨、572 元/吨和 590 元/吨。

同样受国家“去产能”政策影响，2016 年全国炼焦煤各品种价格均出现不同程度上涨，8 月 12 日，主焦煤、肥煤和 1/3 焦煤的全国平均价格上涨至 653 元/吨、659 元/吨和 683 元/吨。2016 年末，国内主要地区主焦煤平均价达到 1,312 元/吨，相比上年末翻了一番；2017 年末，全国主要地区焦煤平均价格达 1,308 元/吨。2018 年末，全国主要地区焦煤平均价格达 1,614 元/吨。2019 年末，全国主要地区焦煤平均价格达 1,323 元/吨。2020年末，全国主要地区焦煤平均价格达 1,454 元/吨，相比同期上涨了 9.93%。截至

2021 年 12 月末，焦煤价格大幅上升，全国平均价为 2,375 元/吨。2022 年，焦煤价格震荡上行，并于 4 月底冲高回落。9 月后宽信用政策持续推出，市场对未来经济修复的预期升温，焦煤价格转为震荡。

（4）我国煤炭行业政策

煤炭行业是重要的能源行业，煤炭行业政策是能源行业政策的一个重要组成部分。目前，我国能源行业基本政策是：坚持煤为基础、多元发展，逐步形成煤炭为主体，电力为中心，油气、新能源全面发展的能源结构。

基于我国能源资源富煤贫油、储量丰富、开采成本低、分布最广泛等特点，煤炭一直被视为我国战略上最安全、最可靠的能源，在我国能源工业和国民经济中占有十分重要的地位。多年来，煤炭行业是国家政策管理和产业结构调整的重点，政策措施出台较为集中，主要涉及资源保护、生态环境、安全生产、经济转型等方面，采用较为严格的准入制度、整合措施和安全标准，其目的是规范和促进我国煤炭工业健康发展。近年来我国实施的针对煤炭行业的政策主要有：

2012 年 3 月 22 日，国家能源局发布《煤炭工业发展“十二五”规划》（简称规划）。《规划》指出，煤炭是我国的主体能源，占我国一次能源消费总量的近70%。长期以来，煤炭为保障我国经济社会平稳较快发展，降低能源对外依存度，保障国家能源安全发挥了重要作用，具有十分重要的战略地位。强调以转变发展方式为主线，继续加快推进煤矿企业兼并重组，发展大型煤炭企业集团，整顿关闭小煤矿，淘汰落后产能，依托科技进步，切实转变煤炭发展方式。要稳步推进大型煤炭基地建设，建设大煤矿，合理安排煤矿生产建设规模，防止煤炭供需失衡，实现煤炭的长期稳定供应。

《规划》指出“十二五”时期，新开工煤矿建设规模 7.4 亿吨/年。到 2015 年，煤炭生产能力 41 亿吨，煤炭产量控制在 39 亿吨左右，原煤入选率 65%以上；形成 10 个亿吨级、10 个 5,000 万吨级大型煤炭企业，煤炭产量占全国的 60%以上；采煤机械化程度达到 75%以上，千万吨级矿井（露天）达到 60 处，生产能力 8亿吨；低热值煤炭资源综合利用发电装机容量达到 7,600 万千瓦，煤矸石综合利用率 75%；矿井水利用率 75%，土地复垦率超过 60%；节约能源 9,500 万吨标准煤。

2016 年 12 月 30 日，国家发改委、国家能源局联合印发了《煤炭工业发展“十三五”规划》。明确提出“十三五”期间我国煤炭消费比重将下降到 58%左右，化解淘汰过剩落后产能 8 亿吨/年左右，通过减量置换和优化布局增加先进产能5 亿吨/年左右，从多方位推动我国煤炭工业向集约高效方向发展。“十三五”时期，煤炭行业发展面临历史性拐点。预计到 2020 年，我国非化石能源消费比重达 15%左右，天然气消费比重达 10%左右，煤炭消费比重下降到 58%左右。

《规划》明确要求，到 2020 年，我国煤炭开发要做到布局科学合理，供需基本平衡，大型煤炭基地、大型骨干企业集团、大型现代化煤矿主体地位更加突出。基本建成集约、安全、高效、绿色的现代煤炭工业体系。煤炭产量为 39 亿吨，煤矿数量控制在 6000 处左右，120 万吨/年及以上大型煤矿产量占 80%以上，30 万吨/年及以下小型煤矿产量占 10%以下。新建煤矿建设规模不小于 120 万吨/年。煤炭生产开发进一步向大型煤炭基地集中，大型煤炭基地产量占 95%以上。煤炭企业数量 3000 家以内，5000 万吨级以上大型企业产量占 60%以上。全国煤炭开发总体布局是压缩东部、限制中部和东北、优化西部。

2021 年 6 月 3 日，煤炭工业协会发布《煤炭工业“十四五”高质量发展指导意见》，指出“十四五”时期，我国经济结构将进一步调整优化，能源技术革命加速演进，非化石能源替代步伐加快，生态环境约束不断强化，碳达峰和碳中和战

略实施，对煤炭行业发展有机遇、也有挑战。煤炭行业必须转变观念，树立新发展理念，准确把握新发展阶段的新特征新要求，加快向生产智能化、管理信息化、产业分工专业化、煤炭利用洁净化转变，加快建设以绿色低碳为特征的现代化经济体系，促进煤炭工业高质量发展，为国民经济和经济社会发展提供坚实可靠的能源保障。

《意见》指出到“十四五”末，国内煤炭产量控制在 41 亿吨左右，全国煤炭消费量控制在 42 亿吨左右，年均消费增长 1%左右。全国煤矿数量控制在 4000处以内，大型煤矿产量占 85%以上，大型煤炭基地产量占 97%以上；建成煤矿智能化采掘工作面 1000 处以上；建成千万吨级矿井（露天）数量 65 处、产能超过10 亿吨/年。

培育 3~5 家具有全球竞争力的世界一流煤炭企业。煤矿采煤机械化程度 90%左右，掘进机械化程度 75%左右；原煤入选（洗）率 80%左右；煤矸石、矿井水利用与达标排放率 100%。煤炭行业人才占比提高 10%以上，本专科学历占比达到 45%，工程技术人员比重显著提升。全国煤矿安全生产形势实现根本好转，煤矿百万吨死亡率持续稳定下降；煤矿职业病防治水平显著提高。

在煤炭生产开发布局上，将全国划分为东部（含东北）、中部、西部三个地区，全国煤炭开发总体布局是控制东部、稳定中部、发展西部。东部开采历史长，浅部资源逐步枯竭，未开发资源埋深大多超过 1,000 米。新井建设应控制在 1,000米以浅，仅考虑接续矿井建设，控制开发强度。中部煤炭开发强度偏大，生态环境问题突出。山西通过资源整合和兼并重组，产量仍有增长空间，应重点做好整合矿井技术改造，适度控制新井建设；河南、安徽稳定现有生产规模，重点建设接续矿井。西部资源丰富，开发潜力大，重点煤运通道正在建设或规划建设，煤炭调运能力将有较大提升，重点推进大型煤炭基地内的资源整合，有序建设一批现代化矿井，扩大生产规模，增加调出量。

2013 年 11 月 18 日，为促进煤炭行业平稳运行和持续健康发展，国务院发布《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104 号），对煤炭行业的发展提出以下意见：1）坚决遏制煤炭产量无序增长；2）切实减轻煤炭企业税费负担；3）加强煤炭进出口环节管理；4）提高煤炭企业生产经营水平；5）营造煤炭企业良好发展环境。

2014 年 12 月 26 日，国家能源局、环境保护部和工业和信息化部联合下发《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》。

该文件提出：到 2020年，煤炭工业生产力水平大幅提升，资源适度合理开发，全国煤矿采煤机械化程度达到 85%以上，掘进机械化程度达到 62%以上；煤矿区安全生产形势根本好转，煤炭百万吨死亡率下降到 0.15%以下；资源开发利用率大幅提高，资源循环利用体系进一步完善，生态环境显著改善，绿色矿山建设取得积极成效，资源节约型和环境友好型生态文明矿区建设取得重大进展；煤炭清洁高效利用水平显著提高，燃煤发电技术和单位供电煤耗达到世界先进水平，电煤占煤炭消费比重提高到 60%以上；

燃煤工业锅炉平均运行效率在 2013 年基础上提高 7 个百分点，煤炭转化能源效率在 2013 年基础上提高 2 个百分点以上，低阶煤炭资源的开发和综合利用研究取得积极进展，新型煤化工产业实现高效、环保、低耗发展；实现资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的发展目标。

2015 年 2 月 4 日，为适应经济发展新常态对煤炭工业提出的新要求，促进煤炭工业科学发展，国家能源局发布《关于促进煤炭工业科学发展的指导意见》。该指导意见指出：煤炭工业要坚持调整存量、做优增量，提质增效、集约发展，深化改革、创新驱动，绿色开发、清洁利用的原则；要求各产煤地区、煤炭企业要充分认识当前和今后一段时期煤炭工业发展形势的复杂性、艰巨性，增强加快转变煤炭工业发展方式的自觉性和坚定性，苦练内功、积极作为，通过煤炭行业自身主动调整适应形势变化。

该文件针对煤炭工业的发展提出了十条意见：1）优化煤炭开发布局；2）调整煤炭产业结构；3）加强煤炭规划管理；4）规范煤炭生产建设秩序；5）推进煤炭安全绿色开采；6）推进煤炭清洁高效利用；7）加快煤层气产业化发展；8）营造煤炭企业良好发展环境；9）加强煤炭行业监督管理；10）统筹推进煤炭国际合作。

2015 年 3 月 2 日，工信部、财政部共同推出《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》，要求煤炭消耗量大的地市制定工业领域煤炭清洁高效利用计划，组织企业实施技术改造，加大产业结构调整，提高煤炭利用效率，防治大气环境污染，保障人民群众身体健康。初步设定的目标是到 2020 年力争节约煤炭消耗 1.6亿吨以上。

2015 年 4 月 27 日，国家能源局印发《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020 年）》，该行动计划提出了 2015-2020 年煤炭清洁高效利用的主要任务和行动目标：全国新建燃煤发电机组平均供电煤耗低于 300 克标准煤/千瓦时；到 2017年，全国原煤入选率达到 70%以上；现代煤化工产业化示范取得初步成效，燃煤工业锅炉平均运行效率比 2013 年提高 5 个百分点。

到 2020 年，原煤入选率达到80%以上；现役燃煤发电机组改造后平均供电煤耗低于 310 克/千瓦时，电煤占煤炭消费比重提高到 60%以上；现代煤化工产业化示范取得阶段性成果，形成更加完整的自主技术和装备体系；燃煤工业锅炉平均运行效率比 2013 年提高 8 个百分点；稳步推进煤炭优质化加工、分质分级梯级利用、煤矿废弃物资源化利用等的示范，建设一批煤炭清洁高效利用示范工程项目。

2015 年 5 月 7 日，国家能源局和国家煤矿安监局联合发布《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》和《工信部国家发展改革委国家能源局等部门关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》，2015 年我国拟淘汰煤炭行业落后产能 7,779 万吨／年，淘汰煤矿数量 1254 座。

2015 年 10 月 23 日，煤化工“十三五”规划初稿中明确提出，将提高煤炭能效，以控制煤炭行业的产量，缓解供求矛盾，并开展五类模式升级示范与创新发展。同时，将推进与化、油气等关联产业的进一步发展，以及相关产业标准的制定。

2015 年 12 月 10 日，国家发展改革委、国家能源局、环保部、商务部、海关总署、国家工商总局、国家质检总局联合发布了《关于实行燃煤电厂超低排放电价支持政策有关问题的通知》，要求有关部门在各自职责范围内依法加强对商品煤质量实施监管，环境保护部门要加强燃煤排放达标执法检查，加大燃煤排放违规处罚力度，对于燃煤排放不达标的企业要依法从严处罚，并依法提高检查频次。

2016 年 2 月，国务院发布文件《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7 号），《意见》提出了牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着眼于推动煤炭行业供给侧结构性改革，对进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业实现脱困发展从总体要求、主要任务、政策措施、组织实施四个方面对煤炭行业化解过剩产能的问题给出了指导意见，预计未来几年新增产能有望大幅度减少。

此后 2 月-6 月各部委陆续出台专项配套政策文件，内容主要包括：1）3-5 年内退出产能 5 亿吨、减量重组 5亿吨；2）全国所有煤矿按照 276 个工作日重新核定产能（现有产能乘以 0.84）；3）设立专项奖补资金规模 1,000 亿，用于员工分流及去产能。此外各地方也积极响应，全国 25个地区共计划去煤炭产能 8 亿吨，涉及职工 150 万人左右。

2017 年政府工作报告中提出 2017 的目标：“退出煤炭产能 1.5 亿吨以上，同时，要淘汰、停建、缓建煤电产能 5,000 万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，优化能源结构，为清洁能源发展腾空间。”2017 年 5月 12 日，国家发改委联合众多部委印发了《关于做好 2017 年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》通知，并公布了 2017 年煤炭去产能的具体实施方案，方案中继续强调了 2017 年退出产能 1.5 亿吨以上的去产能目标，明确了坚持落后产能应退尽退、能退早退的原则，要求实现煤炭总量、区域、品种和需求基本平衡，并提出要加快推进行业兼并重组、转型升级，实现产业布局的进一步优化。

2017 年 2 月 17 日，工信部、发改委、财政部等十六部委联合发布工信部联产业〔2017〕30 号《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》。《意见》指出：淘汰落后产能是推动供给侧结构性改革、促进产业结构调整和节能减排的重要举措。提出 8 项政策措施：1、加大资金扶持 2、加大技术扶持3、执行价格政策 4、落实差别化信贷政策 5、做好职工安置 6、盘活土地资源 7、严格执法监管 8、强化惩戒约束。

2017 年 4 月 5 日，发改能源〔2017〕609 号《国家发展改革委关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》指出九项政策措施。1、建立煤炭产能置换长效机制；2、鼓励跨省（区、市）实施产能置换；3、鼓励实施兼并重组；4、鼓励已核准（审批）的煤矿建设项目通过产能置换承担化解过剩产能任务；5、稳妥有序推进煤炭去产能；6、严格落实新建煤矿减量置换要求；7、支持地方统一实施产能置换；8、加强煤炭产能置换指标交易服务；9、已纳入年度化解过剩产能实施方案并按期关闭退出的煤矿，应在次年 6 月 30 日前签订产能置换指标交易协议。

2017 年 7 月 26 日，国家发改委、工信部、财政部等十六部委联合发布《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》。意见指出：“十三五”期间，全国停建和缓建煤电产能 1.5 亿千瓦，淘汰落后产能 0.2 亿千瓦以上，实施煤电超低排放改造 4.2 亿千瓦、节能改造 3.4 亿千瓦、灵活性改造 2.2 亿千瓦。

到 2020 年，全国煤电装机规模控制在 11 亿千瓦以内，具备条件的煤电机组完成超低排放改造，煤电平均供电煤耗降至 310 克/千瓦时。主要任务：从严淘汰落后产能、清理整顿违规项目、严控新增产能规模。2020 年底前已进入规划基地外送项目的投产规模原则上减半、加快机组改造提升、规范自备电厂管理、保障电力安全供应。

2018 年 4 月 9 日，国家发展改革委印发《关于做好 2018 年重点领域化解过剩产能工作的通知》要求不断提高煤炭供给体系质量。由总量性去产能为主转向系统性去产能、结构性优产能为主。适当提高南方地区煤矿产能退出标准，严格治理各种违法违规行为，加强煤矿建设项目分类管理，坚决退出违法违规和不达标的煤矿，加快退出安全保障程度低、环保问题突出且整改不到位的煤矿。

适应新形势新要求，加快北煤南运大通道建设，更多发挥北方优质先进产能作用，统筹做好去产能和保供应相关工作，促进煤炭供需总体平衡和价格基本稳定。加快长效机制建设，强化产能置换指标交易等市场化手段，积极推进煤电联营和兼并重组，持续优化煤炭开发布局，大力推动转型升级，促进煤炭行业高质量发展。

2019 年 5 月 9 日，国家发展改革委印发《关于做好 2019 年重点领域化解过剩产能工作的通知》，要求巩固去产能成果。通知要求，坚持上大压小、增优减劣，着力提升煤炭供给质量。积极稳妥推进煤电优化升级。尚未完成煤炭去产能目标的地区和中央企业，在 2020 年底前完成任务；继续大力淘汰关停不达标落后煤电机组。

对于长期停工停产、连年亏损、资不抵债，没有生存能力和发展潜力的“僵尸企业”，加快实施清算注销、破产清算、强制注销。对于已丧失清偿能力、但有一定发展潜力和重组价值的“僵尸企业”，加快实施破产重整、兼并重组、债务重组。严格控制新增产能。2019 年 8 月 19 日，国家发展改革委等六部门研究制定《30 万吨/年以下煤矿分类处置工作方案》。

方案提出，加快退出煤炭落后产能，按照严格执法关闭一批、实施产能置换退出一批、升级改造提升一批的要求，对 30 万吨/年以下煤矿进行分类处置，加快退出低效无效产能，提升安全生产保障水平，促进煤炭行业高质量发展。方案明确的目标为，通过三年时间，力争到 2021 年底全国 30 万吨/年以下煤矿数量减少至 800处以内，华北、西北地区（不含南疆）30 万吨/年以下煤矿基本退出，其他地区 30 万吨/年以下煤矿数量原则上比 2018 年底减少 50%以上。

2019 年 10 月，国家发展改革委、国家能源局印发《关于加大政策支持力度进一步推进煤电联营工作的通知》。通知要求，深刻认识煤电联营的重大战略意义，鼓励支持煤炭、电力企业采取煤电一体化、煤电交叉持股、煤电企业合并重组等形式开展煤电联营，进一步推进煤电联营进程。通知明确了煤电联营的方向：新规划建设煤矿、电厂项目优先实施煤电联营，在运煤矿、电厂因地制宜、因企制宜加快推进煤电联营，鼓励大型动力煤煤炭企业和火电企业加快实施煤电联营。根据通知，坑口煤电一体化将重点发展。通知要求统筹推进大型煤电基地规划建设，综合电力外送通道、消纳市场、本地环境和水资源支撑能力等因素，合理规划布局坑口煤电一体化项目。

2020 年 3 月，国家发改委等部委联合印发《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》（发改能源〔2020〕283 号），以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以科技创新为根本动力，推动智能化技术与煤炭产业融合发展，提升煤矿智能化水平，促进我国煤炭工业高质量发展。煤炭机械行业未来将呈现产品升级化、智能化和综合配套化发展趋势；煤炭新增产能、旧煤机替换以及先进产能置换带动煤炭机械设备需求增长。

2020 年 12 月 21 日，国务院新闻办公室发布了《新时代的中国能源发展》白皮书。白皮书指出，煤炭仍是保障能源供应的基础能源。我国加快煤矿机械化、自动化、信息化、智能化建设，全面提升煤矿安全生产效率和安全保障水平；推进大型煤炭基地绿色开采和改造，发展矿区循环经济，加强矿区生态环境治理，建成一批绿色矿山，资源综合利用水平全面提升；实施煤炭清洁高效利用行动，煤炭消费中发电用途占比进一步提升；煤制油、低阶煤分质利用等煤炭深加工产业化示范取得积极进展；健全煤矿安全生产责任体系，提高煤矿安全监管监察执法效能，煤矿安全生产形势总体好转。

2021 年 3 月 11 日，“十四五”规划和 2035 年远景目标纲要指出，推动煤炭生产向资源富集地区集中。完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系。推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设，实施采煤沉陷区综合治理和独立

工矿区改造提升工程。推动煤炭等化石能源清洁高效利用。完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力，实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠。加强煤炭储备能力建设。

2022 年 5 月 24 日，国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，包括财政、货币金融、稳投资促消费、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基本民生六个方面共 33 项措施。其中，共有 5 项涉煤措施，包括：在确保安全清洁高效利用的前提下有序释放煤炭优质产能；按程序核准和开工建设基地项目、煤电项目和特高压输电通道；提高煤炭储备能力和水平；用好支持煤炭清洁高效利用专项再贷款；严防交通、建筑、煤矿、燃气等方面安全事故。

2022 年 12 月 14 日，中共中央、国务院发布了《扩大内需战略规划纲要（2022－2035 年）》。《规划纲要》提出，加强能源基础设施建设，优化煤炭产运结构，推进煤矿智能化、绿色化发展，优化建设蒙西、蒙东、陕北、山西、新疆五大煤炭供应保障基地，提高煤炭铁路运输能力；增强国内生产供应能力，稳妥推进煤制油气，规划建设煤制油气战略基地；深入实施找矿突破战略行动，开展战略性矿产资源现状调查和潜力评价，积极开展现有矿山深部及外围找矿，延长矿山服务年限；持续推进矿山智能化、绿色化建设。

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