2009-2023年我国水泥行业相关政策
思瀚产业研究院    2024-04-20

为加快推进水泥工业结构调整，引导水泥工业持续健康发展，2009 年之前，国家相关部委在产业政策方面先后制订了《关于加快水泥工业结构调整的若干意见》、《水泥工业发展专项规划》、《水泥工业产业发展政策》、《关于公布国家重点支持水泥工业结构调整大型企业（集团）名单的通知》、《国家发展改革委办公厅关于做好淘汰落后水泥生产能力有关工作通知》等多项水泥行业政策法规性文件，鼓励水泥企业跨部门、跨区域兼并、重组、联合，逐步实现集约化经营和资源的合理配置，提高水泥企业的生产集中度和竞争能力，实现水泥工业由大变强和可持续发展。

提出到 2020 年，水泥企业数量由目前 5,000 家减少到 2,000 家，生产规模 3,000 万吨以上的达到 10 家，500 万吨以上的达到 40 家；鼓励和支持企业发展循环经济，确立 60 户大型水泥企业（集团）为国家重点支持水泥工业结构调整的企业；到 2010 年，新型干法水泥比重达到 70%以上。

日产4,000 吨以上大型新型干法水泥生产线，技术经济指标达到吨水泥综合电耗小于 95KWH，熟料热耗小于 740 千卡/千克；到 2010 年末，全国完成淘汰小水泥产能 2.5 亿吨，并要求各级政府签订淘汰落后生产能力责任书，明确拆除时间，落实相关责任。

为抑制水泥产能过剩与重复建设，2009 年 9 月 7 日工信部下发《水泥行业准入条件》（征求意见稿），对水泥行业的区域结构调整、准入门槛、并购重组等方面做了详细规定。在区域结构调整方面，实行总量控制，严控新建项目，通过可量化的措施，对产能过剩的区域起到限制性作用。

行业准入方面，资质上要求从事水泥生产经营要三年以上，资金实力要求自有资本金比例不得低于 50%，资源要求有可供开采 30 年以上的矿山资源保证，单线规模要求单线粉磨系统年产水泥 60 万吨以上、单线熟料生产线日产5,000 吨，边缘省份除外；并购重组方面，鼓励水泥企业并购重组，以提升行业集中度、减少无序竞争。

2009 年 9 月 30 日，国家发改委发布了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》，对水泥等产能过剩的行业结构调整的重点是抑制产能过剩和重复建设。意见中重申了对设备工艺、矿产资源、并购重组的要求，并对新建生产线和落后产能淘汰提出严厉的标准。意见中要求对 2009 年 9 月 30 日前尚未开工的水泥项目一律暂停建设并进行一次认真清理，对不符合该文中所述原则的项目严禁开工建设。各省（区、市）尽快制定三年内彻底淘汰落后产能的时间表，2007 年曾提出的 5年淘汰 2.5 亿吨落后水泥产能，相比之下未来三年淘汰落后水泥产能约 5 亿吨的措施，力度更大。新建生产线和落后产能淘汰两项措施的相结合，有望扭转目前水泥产能整体过剩的格局，对水泥行业的长期健康发展和企业盈利能力的提升意义重大。

2009 年 11 月 10 日，国家发展和改革委员会办公厅又发布了《关于水泥、平板玻璃建设项目清理工作有关问题的通知》，要求各省市自治区对 2009 年 9 月 30 日前尚未投产的在建项目、已核准未开工项目（含水泥熟料线和粉磨站）进行清查。

2009 年 11 月 21 日，工信部印发《关于抑制产能过剩和重复建设引导水泥产业健康发展的意见》的通知，提出坚决停止违法违规项目建设，在对水泥项目清理期间一律不得核准新的扩能建设项目。同时进一步规范和严格市场准入，提高准入门槛，重点支持企业通过上大压小、等量或减量置换落后产能、开展综合利用、推进节约生产、清洁生产等有利于节能降耗、减排治污、提高质量为主要内容的技术改造，推动淘汰落后产能。2009 年 11 月 25 日，工信部发布关于分解落实 2009 年淘汰落后产能任务的通知，要求各地 2009 年合计淘汰水泥落后产能 7,416 万吨。

2010 年 1 月 31 日，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》正式发布，明确提出“抓住当前农村建房快速增长和建筑材料供给充裕的时间，把支持农村建房作为扩大内需的重大举措，采取有效措施推动建材下乡”。中央一号文件提出的建材下乡政策有效的拉动了内需市场。

2010 年 2 月 6 日国务审议通过《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，坚决抑制产能过剩行业盲目扩张和重复建设，坚决淘汰落后生产能力。未来三年水泥落后产能淘汰总量将大于 3 亿吨。在 2010 年 5 月 1 日国务院出台《确保实现“十一五”节能减排目标的通知》中，严厉要求各地方政府采取果断有力的措施确保实现“十一五”节能减排目标成功，其中包括淘汰水泥产能 5,000 万吨。2010 年 8 月 5 日，工信部公告了2010 年工业行业淘汰落后产能企业名单，要求各地 2010 年合计淘汰水泥落后产能10,727.7 万吨，涉及 763 家企业。

2010 年 8 月 13 日新的《水泥产业发展政策》获得通过，明确在继续淘汰落后产能的同时，提速水泥行业的兼并重组，扶植大企业兼并。2010 年 7 月个别地区提出“限电令”，直接影响了水泥生产企业的产量。2010 年 10 月，持续限电导致各地水泥价格大涨。由于各地限电政策和落后产能淘汰以及水泥传统旺季到来，各地水泥供不应求。水泥价格持续上涨，平均涨幅在 60%以上。

2010 年 11 月 29 日，工信部发出《工信部水泥行业准入条件》的通知，对新型干法水泥熟料年产能超过人均 900 公斤的省份，原则上应停止核准新建扩大水泥产能生产线项目。新建水泥熟料生产线项目必须严格按照“等量或减量淘汰”的原则执行。

2011 年 7 月 11 日，工信部公告了 2011 年工业行业淘汰落后产能企业名单，要求2011 年 18 个工业行业共涉及 2,255 家企业淘汰落后产能，其中水泥行业淘汰落后产能15,327 万吨，涉及 782 家企业。

2011 年 11 月 8 日，工信部公布了《建材工业“十二五”发展规划》，提出了“坚持绿色发展”，“坚持创新发展”，“坚持协调发展”的原则，提出了“十二五”期间企业工业增加值年均 10%以上增长的目标，并实现 2015 年淘汰落后水泥产能，将污染物实现达标排放，协同处置，提高废弃物的综合利用率等。

2012 年 4 月 26 日，工信部下达 2012 年 19 个工业行业淘汰落后产能目标任务，其中水泥（熟料及磨机）21,900 万吨。

2013 年 4 月，工信部下达了 2013 年 19 个工业行业淘汰落后产能目标任务的通知，其中水泥（熟料及磨机）7,345 万吨。

2013 年 10 月 6 日，国务院颁布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，对水泥行业要求加快制修订水泥、混凝土产品标准和相关设计规范，推广使用高标号水泥和高性能混凝土，尽快取消 32.5复合水泥产品标准，逐步降低 32.5 复合水泥使用比重。

鼓励依托现有水泥生产线，综合利用废渣发展高标号水泥和满足海洋、港口、核电、隧道等工程需要的特种水泥等新产品。支持利用现有水泥窑无害化协同处置城市生活垃圾和产业废弃物，进一步完善费用结算机制，协同处置生产线数量比重不低于 10%。强化氮氧化物等主要污染物排放和能源、资源单耗指标约束，对整改不达标的生产线依法予以淘汰。

2013、2014 年国务院分别颁布《关于加快棚户区改造工作的意见》和《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，推进国家棚户区改造工程，实现了对投资、内需的有效拉动，形成了新的经济增长点。对居住、交通、水利、能源、市政等基础设施建设领域有着深远的影响，有效地促进了建材行业的发展。

2015 年 5 月 8 日，国务院颁布了《中国制造 2025》规划报告，提出了中国制造强国建设，被称为中国版的“工业 4.0”规划。规划强调了制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。对于建材行业，提出了提升质量、建立品牌，实现技术标准和实物质量与国际水平接轨。与此同时，配合国家“一带一路”倡议，未来基础设施建设规模将再创新高，建材行业的发展也将迎来新的机遇。

2015 年 6 月 12 日中华人民共和国财政部和国家税务总局联合印发了《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》的通知（财税〔2015〕78 号），其中明确了 42.5 及以上水泥掺 20%废渣可享受 70%的退税，这对调整优化产品结构，提高工程质量，扶优扶强，减少与淘汰落后产能无疑有着十分重要的现实意义。

2016 年 5 月 5 日国办发[2016]34 号国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见，意见就今后一段时期化解水泥、平板玻璃行业过剩产能，加快建材工业转型升级，促进建材企业降本增效实现脱困发展作出具体部署。意见强调，各地区、各部门要进一步提高认识，合力推进建材工业转型升级、降本增效工作。

2016 年 6 月 30 日，工业和信息化部发布《工业绿色发展规划（2016-2020 年）》（工信部规[2016]225 号）。《规划》规定，到 2020 年，水泥熟料综合能耗（千克标准煤/吨）需要从 2015 年的 112kg 降至 105kg。《规划》同时提出大力推进能效提升、大幅减少污染排放、加强资源综合利用、削减温室气体排放、提升科技支撑能力、加快构建绿色制造体系、推进工业绿色协调发展、实施绿色制造+互联网、提高绿色发展基础能力、促进工业绿色开放发展等十大主要任务。

2016 年 9 月 4 日，工信部发布《绿色制造工程实施指南（2016-2020 年）》。《指南》提出，到 2020 年，绿色制造水平明显提升，绿色制造体系初步建立，吨水泥综合能耗降到 85 千克标准煤。指南提出四大重点任务，包括传统制造业绿色化改造示范推广，资源循环利用绿色发展示范应用，绿色制造技术创新及产业化示范应用，绿色制造体系构建试点。

2016 年 9 月 28 日，工业和信息化部发布《建材工业发展规划（2016-2020 年）》（工信部规[2016]315号。文件总结了近年来水泥行业发展现状，《规划》提出了加快结构优化、强化协同创新、推进绿色发展、促进融合发展、推进国际合作等五大具体任务，并从绿色建材生产应用、关键材料保障、矿物功能材料发展、协同处置推广、“三品”行动推进、服务平台建设等六个方面明确了重点工程。

从质量效益、创新能力、结构调整、两化融合、绿色发展 5个方面提出了发展目标，并凝练成 16 项指导性的具体指标。《规划》作为“十三五”时期指导建材工业发展的专项规划，将促进建材工业转型升级，由大变强、可持续发展。

2016 年 10 月 25 日，工业和信息化部、环境保护部联合发布《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原[2016]351 号）。《通知》要求理缩短水泥熟料装置运转时间，有效压减过剩熟料产能，同时避免水泥熟料生产排放与取暖锅炉排放叠加，减轻采暖期大气污染，在 2015 年北方地区全面试行错峰生产的基础上，进一步做好 2016-2020 年期间水泥错峰生产。错峰生产，不但对治理雾霾大有好处，而且对化解部分过剩产能，节能减排，减少污染，降本增效，改善职工劳动条件大有帮助。

2016 年 12 月 12 日，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2016 年本）》国发[2016]72 号。文件指出，对于水泥行业等产能严重过剩行业的项目，要严格执行《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41 号），各地方、各部门不得以其他任何名义、任何方式备案新增产能项目，各相关部门和机构不得办理土地（海域、无居民海岛）供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务，并合力推进化解产能严重过剩矛盾各项工作。当前水泥行业正面临严重的产能过剩问题，《目录》再次对新增产能“亮红灯”，表明了政策层面对遏制水泥行业产能过剩的决心。

2018年 1月，工信部发布《关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》，规定了严禁备案和新建扩大产能的水泥熟料、平板玻璃项目，确有必要新建的，必须实施减量或等量置换，制定产能置换方案。

除行业政策外，2008 年 12 月，国家财政部和国家税务总局发布的《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》，取消了立窑水泥的增值税优惠，进一步压缩立窑生产企业每吨 10-20 元的利润空间，加大落后产能企业的经营压力，促进了落后产能的市场淘汰。2014 年国家开发银行采取市场化方式发行住宅金融专项债券，同时中国提出建立亚洲基础设施投资银行配合“一带一路”倡议的实施，均有利于基础设施建设投资的增加，对于建材行业的发展是绝佳的机遇。

同时水泥行业作为高污染、高耗能行业之一，国家在产业政策和信贷政策方面对节能减排和环保提出了严格的要求。2007 年 6 月 4 日，银监会下发《关于贯彻落实国家宏观调控政策防范高耗能高污染行业贷款风险的通知》。2007 年 6 月 29 日，中国人民银行发布《关于改进和加强节能环保领域金融服务的指导意见》，要求各银行严格授信管理，将环保评估的审批文件作为授信使用的条件之一，严格控制对高耗能、高污染行业的信贷投入，加快对落后产能和工艺的信贷退出步伐。

2013 年，环境保护部等七部委发布了《关于 2013 年开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的通知》（环发[2013]55 号），加强对电力企业（包括企业自备电厂）燃煤机组、钢铁、水泥企业以及燃煤锅炉除尘、脱硫设施运行的监管，严查二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘超标排放的违法行为；加大对企业废水排放的排查力度，严查利用渗井（旱井）、渗坑（坑塘）、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物废水的违法行为。

2018 年 9 月，生态环境部办公厅《京津冀及周边地区 2018―2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》：水泥行业自 2018 年 10 月严格执行大气污染物特别排放限值。推动一批水泥、化工等重污染企业搬迁工程。推进露天矿山综合整治。各地重点对钢铁、建材等高排放行业，实施采暖期错峰生产。2019 年 4 月 24 日，国家市场监督管理总局组织召开了建材领域垄断行为告诫会，要求参会各方积极自查水泥企业在市场销售中是否形成了垄断协议，是否限制了区域销售，是否存在限价销售等行为；各个协会在日常工作中是否制定了会员间限制产销量、制定排除竞争、限价控价的行为。

2020 年 9 月 18 日，工信部发布了《建材工业智能制造数字转型行动计划（2021-2023 年）》（工信厅原〔2020〕39 号），提出水泥行业要重点形成数字规划设计、智能工厂建设、自从采选配矿、窑炉优化控制、磨机一键启停、设备诊断运维、生产远程监控、智能质量控制、能耗水耗管理、清洁包装发运、安全环保管理、固废协同处置等集成系统解决方案。

2021 年 12 月 28 日，国务院发布《关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知》（国发〔2021〕33 号），提出推进钢铁、水泥、焦化行业及燃煤锅炉超低排放改造，到 2025 年，通过实施节能降碳行动，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、电石等重点行业产能和数据中心达到能效标杆水平的比例超过 30%。

2022 年 2 月 11 日，国家发展和改革委员会发布了《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022 年版）》的通知，其中《水泥行业节能降碳改造升级实施指南》指出，要加快先进适用节能低碳技术产业化应用，促进水泥行业进一步提升能源利用效率；推广节能技术应用、加强清洁能源原燃料替代、合理降低单位水泥熟料用量、合理压减水泥工厂排放。

2022 年 11 月 8 日，工信部、发改委、生态环境部、住房和城乡建设部等四部门联合印发《建材行业碳达峰实施方案》，提出“十四五”期间，建材产业结构调整取得明显进展，行业节能低碳技术持续推广，水泥、玻璃、陶瓷等重点产品单位能耗、碳排放强度不断下降，水泥熟料单位产品综合能耗水平降低 3%以上。

2023 年 11 月 15 日，生态环境部召开常务会议，审议并原则通过《关于推进实施水泥行业超低排放的意见》。会议强调，推进实施水泥等行业超低排放，是推动行业绿色低碳高质量发展、助力深入打好蓝天保卫战的重要举措。

总体来看，国家频繁出台针对水泥产能过剩的调控政策，反映了国家对水泥行业进行的大力治理，包括设置高准入门槛，严防行业重复性建设，对行业内企业进行整合等，以此引导水泥行业健康发展，同时政策支持优势企业进行行业兼并重组，提高行业竞争力和集中度。

随着国家调控水泥产能过剩和环保政策的发布实施，对水泥行业绿色发展提出更高要求，环保节能减排要求逐步提高，公司的环保刚性投入增加，一定程度对公司的营业利润造成影响。

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