担保行业产业政策、监管体制、发展概况及发展因素分析
思瀚产业研究院    2024-07-24

随着我国市场经济的发展，中小企业在国民经济中的地位日益重要，其对我国经济发展和社会稳定都做出了巨大的贡献。

但中小企业因为规模小、信用水平低，普遍面临着融资难题:由于达不到相关金融机构贷款和融资的基本条件，中小企业的融资需求通常得不到满足，企业发展所需的资金支持渠道相对于大型企业要窄得多，这就为担保、小额贷款等行业带来了巨大的发展机遇。

（1）行业主管部门及管理体制

2009年4月20日，国务院发布《国务院关于同意建立融资性担保业务监管部际联席会议制度的批复》（国函〔2009〕50号），同意建立由银监会牵头的融资性担保业务监管部际联席会议制度，组成单位包括发改委、工信部、财政部、商务部、人民银行、工商总局、法制办、银监会，主要职责为“在国务院领导下，研究制订促进融资性担保业务发展的政策措施，拟订融资性担保业务监督管理制度，协调相关部门共同解决融资性担保业务监管中的重大问题，指导地方人民政府对融资性担保业务进行监管和风险处置，办理国务院交办的其他事项。”

2010年3月8日，经国务院批准，银监会、发改委、工信部、财政部、商务部、人民银行和工商总局联合发布《融资性担保公司管理暂行办法》（2010年第3号），规定了监管部门为省、自治区、直辖市人民政府确定的负责监督管理本辖区融资性担保公司的部门。2017年8月国务院出台了《融资担保公司监督管理条例》，对融资担保行业设立、变更、终止、经营规则、监督管理等多方面进行了严格的规定，行业监管进一步完善。

（2）行业法律法规及政策

2017年8月21日，国务院公布了《融资担保公司监督管理条例》（国务院令第683号），2018年4月2日，中国银行保险监督管理委员会会同发展改革委、工业和信息化部、财政部、农业农村部、人民银行、国家市场监督管理总局等融资性担保业务监管部际联席会议成员单位，联合印发了《关于印发<融资担保公司监督管理条例>四项配套制度的通知》，发布了《融资担保业务经营许可证管理办法》《融资担保责任余额计量办法》《融资担保公司资产比例管理办法》和《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》等四项配套制度。

（3）担保业发展概况

从海外市场看，担保行业经过170余年的发展，已经形成了较为成熟的业务体系和相应的制度规范，而我国担保行业则是在我国经济向市场经济转型的过程中，同时伴随着金融改革和国家产业政策调整而发展起来的。我国信用担保业的发展始于1993年，中国经济技术投资担保公司是我国第一家正式成立的担保机构。

2000年以前，担保行业发展缓慢，当时的担保公司数目有限，且大部分担保公司为国有控股，民营资本尚未大量进入担保行业。2001年中国加入WTO以后，随着民营经济的快速发展，担保行业开始出现民营资本设立的担保机构，担保公司的数量出现较快增长。虽然我国担保业只有20多年的发展历程，但是随着我国市场经济体制的完善和发展，对担保功能的需求迅速增长，我国担保行业快速成长，正在成为一个新兴的、初显活力的重要行业。

（4）担保业行业特点

1）监管的趋严使得行业壁垒不断提高。从此前的《暂行办法》到《监督管理条例》，以及近期出台的《监督管理补充规定》，均对从事融资担保业务进行了严格的规定，对实质经营融资担保业务的机构实行牌照管理。同时，监管机构对担保公司的准备金计提、三类资产的比例、业务集中度都提出更严格的要求，明确将各项业务指标纳入监管。此外，监管机构还关注担保公司的股东出资能力、内部控制和风险管理水平，这对行业内的公司提出了更高的要求，提高行业门槛的同时也增强了现有企业的竞争力。

2）风险控制能力和行业经验使现有企业竞争优势进一步增强。担保行业是一个专业性较强的行业，担保公司需应对来自被担保企业、金融机构、自身管理以及法律法规、行业政策和监管部门等各方面的风险，这就要求担保公司自身具备较为完善的风险管理制度、高效的风险应对和处理机制以及专业的管理团队。稳定且经验丰富的管理团队，是风险管理的关键，也是公司长期稳定运行的基础。

（5）行业利润水平及变化

宏观经济发展的低迷造成大多数融资性担保机构无法通过经营担保业务实现盈利，行业内融资担保企业代偿风险加大，影响了行业整体的健康发展。目前多数担保企业收入主要来自保费收入和投资收益，其中保费收入居于主导地位，同时担保企业需按规定提取未到期责任准备金和担保赔偿准备金，这在一定程度上制约了担保企业业务的开展。大多数中小融资担保机构担保业务收入只能基本弥补业务开支，行业亏损面较大。

（6）影响行业发展的有利因素和不利因素

1）影响行业发展的有利因素

① 市场需求持续增长

中小企业是国民经济重要推动力，对于增加就业，稳定社会，活跃经济起到了重要作用。但中小企业财务制度、公司治理不规范，信息不对称，信用缺乏，企业规模也较小，抗风险能力低，很难从信贷机构获得融资，从而阻碍其发展壮大。

融资性担保公司，作为连接中小企业和信贷机构的中介，通过为中小企业提供融资担保，增强中小企业信用，从而使中小企业获得融资，对于缓解中小企业融资难、融资贵的问题起到重要作用。基于我国中小企业目前及未来一段时间将继续面临的融资难、融资贵的难题以及我国政府对中小企业和担保机构的支持，未来中小企业融资担保市场需求将继续增长，为发行人的长期发展奠定了良好的市场基础。

② 政策扶持力度加大

担保行业在帮助中小企业解决融资难、融资贵问题方面起到了重要作用。国家为解决中小企业融资难、融资贵的问题，积极鼓励担保行业发展，各地政府亦重视中小企业信用担保体系建设，积极推进担保企业发展，并不断加大政策扶持和资金支持力度，促使担保行业发展壮大。

根据《中小企业信用担保资金管理办法》，政府部门对符合条件的担保公司采取业务补助、保费补助以及资本金投入等方式鼓励、支持担保企业。根据《关于促进融资性担保机构服务小微企业和三农发展指导性意见》，国家鼓励完善担保体系，深化银保合作，为担保行业发展营造良好的社会环境。

③ 税收优惠政策

根据《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）（以下简称《通知》），符合条件的担保机构从事中小企业信用担保或者再担保业务取得的收入（不含信用评级、咨询、培训等收入）由免征营业税调整为免征增值税。担保机构自完成备案手续之日起，享受三年免征增值税政策。三年免税期满后，符合条件的担保机构可按规定程序办理备案手续后继续享受该项政策。

根据财政部、国家税务总局《关于中小企业融资(信用)担保机构有关准备金企业所得税税前扣除政策的通知》（财税[2017]22号），符合条件的中小企业融资（信用）担保机构享受以下优惠：

（1）按照不超过当年年末担保责任余额1%的比例计提的担保赔偿准备，允许在企业所得税税前扣除，同时将上年度计提的担保赔偿准备余额转为当期收入；

（2）按照不超过当年担保费收入50%的比例计提的未到期责任准备，允许在企业所得税税前扣除，同时将上年度计提的未到期责任准备余额转为当期收入；

（3）实际发生的代偿损失，符合税收法律法规关于资产损失税前扣除政策规定的，应冲减已在税前扣除的担保赔偿准备，不足冲减部分据实在企业所得税税前扣除。

根据财政部、国家税务总局发布《关于租入固定资产进项税额抵扣等增值税政策的通知》（财税〔2017〕90号），自2018年1月1日至2019年12月31日，纳税人为农户、小型企业、微型企业及个体工商户借款、发行债券提供融资担保取得的担保费收入，以及为上述融资担保（以下称“原担保”）提供再担保取得的再担保费收入，免征增值税。再担保合同对应多个原担保合同的，原担保合同应全部适用免征增值税政策。否则，再担保合同应按规定缴纳增值税。

根据《关于延续实施普惠金融有关税收优惠政策的公告》（财政部 税务总局公告2020年第22号），为进一步支持小微企业、个体工商户和农户的普惠金融服务，将《财政部 税务总局关于租入固定资产进项税额抵扣等增值税政策的通知》（财税〔2017〕90号）中规定于2019年12月31日执行到期的税收优惠政策，实施期限延长至2023年12月31日。

根据《财政部税务总局关于延续执行农户、小微企业和个体工商户融资担保增值税政策的公告》（财政部税务总局公告2023年第18号）：纳税人为农户、小型企业、微型企业及个体工商户借款、发行债券提供融资担保取得的担保费收入，以及为上述融资担保（以下称原担保）提供再担保取得的再担保费收入，免征增值税。再担保合同对应多个原担保合同的，原担保合同应全部适用免征增值税政策。否则，再担保合同应按规定缴纳增值税。本公告执行至2027年12月31日。

担保行业的税收优惠政策有利于担保企业减轻税负，促进担保企业成长，支持和引导中小企业融资担保机构为中小企业提供贷款担保和融资服务，缓解中小企业贷款难融资难问题，帮助中小企业摆脱困境。

④ 行业规范程度日益提高

中国银监会等八部委联合发布《关于清理规范非融资性担保公司的通知》，该通知要求各省、自治区、直辖市人民政府于2013年12月至2014年8月底，对本行政区域内的非融资性担保公司进行一次集中清理规范，重点是以“担保”名义进行宣传但不经营担保业务的公司。

对从事非法吸收存款、非法集资、非法理财、高利放贷等违法违规活动或违规经营融资性担保业务的，要坚决依法查处和取缔。非融资性担保公司应按其实际从事的主营业务对公司名称予以规范，标明其行业或经营特点；专门经营工程履约担保、投标担保等业务的，应在名称中标明“非融资性担保”、“工程担保”或主要经营的非融资性担保业务种类。担保行业的规范程度和信誉度日益提升。

2015年8月，国务院印发了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号），指出发挥政府支持作用，提高融资担保机构服务能力；发挥政府主导作用，推进再担保体系建设；政银担三方共同参与，构建可持续银担商业合作模式。

在43号文指导下，2016年以来，全国各省、直辖市政府陆续出台关于促进融资担保行业发展的实施方案，将构建全省统一的政策性担保体系作为地方政府的重要工作。2017年至2018年《监督管理条例》及四项配套制度的发布和实施进一步规范融资担保公司经营行为，对于促进行业合法合规、健康发展具有重要意义。

2）影响行业发展的不利因素

① 行业风险分散机制不足

目前，担保行业的风险分散渠道缺乏，除明确约定分保及政府承诺兜底情形外，出险及其损失基本由担保企业承担，缺乏长期有效的资本补充和风险补偿机制，行业风险分散机制不足。

② 银担合作中风险加剧

银行在银担合作中对担保公司设置准入门槛，实施动态名单管理，合作时签订格式合作合同，缴纳保证金并要求担保公司定期报送信息，担保公司在与银行合作的过程中地位较为被动。

同时，担保公司为债务人提供连带责任担保，承担了所有风险，而银行承担零风险，虽然这种风险分担方式是双方市场化谈判的结果，但贷款风险过分集中于担保公司，既不符合国际惯例，又弱化了银行对企业的考察和评估功能，加大了整体风险，部分银行甚至会转移不良资产，加剧担保公司的代偿风险，最终形成系统性风险。

（7）行业与上、下游行业之间的关联性

担保行业上游是以银行为代表的贷款金融机构等资金提供方，下游是广大具有融资需求的中小企业，担保公司介于中小企业和银行之间，功能是提供信用增级，分担信用风险，本质是一种把信誉证明和资产责任证明结合在一起的中介服务活动。担保机构作为信贷过程中不可或缺的一环，积极参与放贷过程和风险控制，克服和减少了银行贷款过程中面临的信息不对称及道德风险等问题，使得中小微企业顺利获得融资支持，建立中小企业担保体系已经成为各国扶持中小企业发展的通行做法。

（8）细分行业

1）贷款担保

如果一方未能履约，则使另一方承受很大损失，担保公司作为银行与企业的桥梁，担当的角色和任务日益重要。同时，贷款担保又是担保公司的一项主体业务，担保贷款就是根据借款合同或借款人约定，必要时用借款人的资产或第三人资产为贷款保障，并在必要时由第三人承担连带还款责任的一种贷款。

这项业务的特点是审核和评估借款人的信用和还款能力，以确保业务风险的可控性，并通过提供个性化的融资方案，以满足借款人在不同情况下的融资需求，这有助于增加业务机会并降低风险。

2）发债担保

债券增信可以分为内部增信和外部增信。内部增信指信用增强来源于企业内部，债券市场上常见的方式有资产抵押担保和资产质押担保，两者都属于物保。外部增信方式通常有一般保证担保、第三方连带责任、银行流动性支持、政府承诺函及第三方回购承诺等。国内债券市场的外部增信方式目前第三方连带责任的方式运用最多，为企业提供外部增信的第三方包括关联及非关联企业、专业担保公司、建设基金和银行担保等。

这项业务的特点是对发债企业的信用和还款能力进行严格的审核和评估，以确保债券的按期偿付，同时，有助于提高资本市场的流动性和稳定性。

3）保函担保

非融资类担保业务基本上有两种，一是工程类担保：招投标担保、预付款担保、工程合同履约担保、工程尾付款如约偿付担保、工程质量担保、农民工工资担保；二是财产诉讼保全担保：诉讼申请人向人民法院申请财产保全时，担保人向人民法院提交的，对因财产保全不当给被申请人所造成的损失进行赔偿的担保。通过担保、中介和资本运作三大主业的有机结合与协调发展，助力中小企业融资，为股东创造稳定的回报谋取最大利益同时创造最大的社会效益。

4）小额贷款

小额贷款是一种为中小企业提供资金支持的金融工具，主要面向那些信用良好、经营稳定、有贷款需求的中小企业。这种贷款通常金额较小，一般用于企业日常运营和扩大规模。贷款的利率和期限根据企业的信用评级、贷款用途和偿还能力等因素进行评估，一般较为灵活。小额贷款的优点在于审批速度快、申请门槛低、贷款期限灵活，可以满足中小企业短期资金需求。

2020年9月7日，中国银保监会办公厅印发了《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（银保监办发〔2020〕86号），在小额贷款公司业务范围、对外融资比例、贷款金额、贷款用途、经营区域、贷款利率等方面提出要求，并从小额贷款公司资金管理、催收管理、信息披露、保管客户信息、积极配合监管等方面作出规范，进一步加强监督管理，整顿行业秩序。

同时，加大支持力度，营造良好环境，鼓励加强政策扶持、银行合作支持、加强行业自律，促进行业可持续发展。近年来，在国家各项政策鼓励和市场需求快速增长的影响下，小额贷款行业保持较快增速，成为中小企业获取资金来源的一个重要渠道，为国民经济的稳定发展做出了重大的贡献。

5）委托贷款

委托贷款行业是委托人提供合法来源的资金，委托业务银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款业务。

委托人一般包括政策性银行、政府职能部门、企业等，前两类委托人的贷款对象往往是特定的企业群体，如中国进出口银行和商务部委托中央外贸发展基金主要面向外贸企业，农业发展银行主要面向乡镇企业等。其他的委托人，如企事业单位、保险公司等，其指定的贷款对象不拘一格，往往取决于借款人与委托人的关系。

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